2014年05月29日 星期四

关于提高民营资本参与PPP项目积极性的建议
来源:民建中央网站   2017-04-20

近年来,国家大力推行政府和社会资本合作的PPP模式,开展基础设施和社会公共服务建设。2014年以来,国务院及发改委、财政部和各省级地方政府发布了一系列支持和推广PPP模式的指导性意见。在各方推动下,目前在财政部和发改委PPP项目库的项目总数超万个,涉及水利、市政设施、生态环境、交通、农业等领域,但在实际推进中,存在落地项目偏少,且中标的基本上都是“中字头”的大国企,在当前民营资本投资低迷的情况下,PPP作为民营资本参与社会投资的重要途径,没有发挥积极作用,其中有三方面问题比较突出。

一是政府仍然处于强势地位。PPP模式优势在于政府与社会资本建立合作关系,共同提供公共产品或服务,一方面由社会资本提供资金帮助政府克服建设资金短缺的困难,另一方面发挥社会资本的管理与技术优势,从而提高公共项目的建设和运营效率。尽管项目合作中,政府和社会资本双方有合同约束,但在具体项目运作及投资过程中,政府依然处于强势地位,这在政府与民营资本合作中表现的特别明显。许多民营资本对地方政府的强势顾虑重重,特别是在出现纠纷时,如何维护自身的权益心中无底,从而导致民营资本参与PPP积极性普遍不高。

二是项目收益率偏低。PPP项目主要对接公共服务和基础设施建设,这类项目社会公益属性较强,但建成运营后收入回报有限。相对来看,多数经营良好的民营企业,投资回报率大大超过目前绝大部分PPP项目能带来的回报。此外,由于PPP项目的投资额比较大,相对较低的收益率难以获得民营资本的青睐。

三是投资周期长,退出机制缺乏。基础设施和公用事业的建设运营普遍存在周期长的特性。以PPP项目中采用较多的建设-运营-转移模式为例,在项目建成后,政府给予一定时间的特许经营权,之后收回或回购项目。这种模式的投资回报周期通常在二、三十年甚至更长,一般民营资本难以接受如此长周期的投资项目。

针对民营资本参与PPP项目积极性不高的现象,建议如下:

1、推进“民告官”等相应的制度安排。PPP项目的成功运作需要对政府与企业在项目中承担的责任、义务和风险进行明确的法律界定,以保护双方利益。为此,首先要不断完善相应的法律法规,对合作双方进行有效的法律约束。其次要建立相应的第三方仲裁机制,在政府与企业出现纠纷时,能切实公平维护合作双方的权利和义务,规范履约行为。最后,为避免当地政府的干扰,应明确相应的调解或司法诉讼在异地进行。只有建立了完备的“民告官”制度,才能从根本上打消民营资本参与PPP项目的顾虑,也有利于政府转变职能。

2、制定专门的税收等优惠政策,让利于民营资本。建议相关部门在现行公共产品和公共服务领域税收优惠政策的基础上,研究对PPP项目给予更多的税收优惠和税收减免政策,以降低PPP项目成本,提高投资收益率。同时加大金融支持力度,降低融资成本以提高项目收益率。鼓励政策性银行参与PPP项目融资,为PPP项目提供低成本融资。

3、推行PPP项目对接资产证券化,化解民营资本退出机制缺乏等问题。PPP项目对接的基础设施和公共事业中,那些能够产生稳定现金流收益的项目,与资产证券化的基本要求契合,适合开展资产证券化。通过PPP项目资产证券化,将为民营资本投资PPP项目提供规范化、市场化的退出渠道,增强PPP项目的流动性,提升项目价值,有利于调动民营资本投资的积极性。对于各类机构投资者来说,PPP资产证券化也给他们提供了一个新的投资渠道。对于不涉及国家安全的基础资产,还可研究通过上海自贸区的自由贸易账户体系向海外出售,吸引境外资本参与投资。

(本文系全国政协委员、民建中央委员、民建上海市委原副主委徐钧健在全国政协十二届五次会议上提交的个人提案)